作者：邓宗禹，阳光时代律师事务所合伙人

作者：张静，阳光时代律师事务所工程业务团队主管律师

一、前言

抽水蓄能电站是现阶段最为成熟可靠的大规模储能设施，推动抽水蓄能发展是新一轮能源结构调整中保障新能源电力、电量消纳和推进绿色低碳发展的重要手段。抽水蓄能电站具有系统经济性强、技术成熟、储能容量大的特点，与风电、光伏等可再生能源以及火电、核电等常规电源配合效果优良，对保障电网安全稳定运行有着重要作用。

抽水蓄能电站作为一种“以电制电”的绿色储能方式，抽水蓄能的大规模开发可以有效稳定电网运行。抽水蓄能的调节功能可以弥补新能源发电的不稳定性，与之协同配合，实现绿色低碳电源的大规模利用。

抽水蓄能电站作为中大型水电建设项目，从规划选址、可行性研究、征地移民、工程建设、项目验收等全部建设过程均须严格遵守相关的法律、法规和规范性文件。抽水蓄能电站项目的前期工作周期较长，项目核准前后均有大量复杂的行政审批和技术论证工作需要开展，保证工作的合法合规性尤为重要。

二、抽水蓄能电站开发的国家和地方重点政策

2020年9月22日，总书记在第七十五届联合国大会上宣布，中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和目标。

2021年10月24日，中共中央、国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布。“双碳目标”的确立给抽水蓄能电站的大规模建设提供了重要的契机。

2021年4月《国家发改委关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》（发改价格〔2021〕633）的出台以及2021年9月国家能源局发布的《抽水蓄能中长期发展规划（2021-2035）年》则直接推动了抽水蓄能的大规模开发建设。一方面，633号文明确了抽水蓄能电价适用两部制电价并纳入输配电价回收，保障了投资回报的稳定性。另一方面，发展规划则明确了国家政策层面对储蓄对新能源消纳的重要保障作用，确立了鼓励大力建设和发展抽水蓄能的政策导向。

国家层面鼓励储能发展的政策背景下，抽水蓄能电站的投资和开发迎来了爆发期，2022年全国新核准抽水蓄能项目48个，装机6890万千瓦，已超过“十三五”时期全部核准规模，全年新投产880万千瓦，创历史新高。安徽、陕西等省率先制定了抽水蓄能的省级规划实施方案，广西、青海、西藏等省也加快出台了抽水蓄能项目建设相关的专项管理办法。各地方政府均在抢抓历史机遇，加快上马抽水蓄能项目。

在项目前期工作的推进中，投资方应当特别关注地方政府对抽水蓄能项目的开发政策，包括省级的抽水蓄能规划实施方案、能源发展规划、储能和可再生能源政策等。虽然各地均采取鼓励的政策，但不同地域的政策差异性仍较大。例如，在风、光、储综合开发方面，新疆发改委2022年3月即率先出台了《服务推进自治区大型风电光伏基地建设操作指引》，明确了抽水蓄能配套风光新能源开发规模的鼓励政策。

三、关于抽水蓄能项目投资主体的重点政策

抽水蓄能项目投资主体经历了由单一投资主体向多元化投资主体的转变过程。2014年以前, 抽水蓄能电站原则上由电网经营企业开发建设。2014年至今, 国家鼓励社会资本广泛参与电力建设。大型能源项目的开发建设离不开地方政府的协助和支持。而在经济转型、疫情叠加、贸易冲突的大背景下，固定资产投资项目的规模和数量均不同程度受到了影响，地方政府对抽水蓄能项目投资的积极性加之各大投资主体对站址的激烈争夺，使以往主要采取政府与开发主体合作协议方式确定项目开发权的方式，越来越多地转向了竞争性方式配置。

从法律法规的层面上，企业投资的固定资产项目并无开发权这个概念，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，企业作为投资开发主体的固定资产项目，根据项目类别分别采取核准制和备案制，任何符合要求的投资人均可以开发投资。但在大型能源项目中，地方政府的支持与否是项目能否获得核准的关键因素之一，所谓“项目开发权”则成为了前期工作中至关重要的条件。

从作者所在团队的项目经验和公开渠道进行的信息统计可以得知，目前项目开发权的取得方式多样，相当数量的项目仍是通过开发主体与地市、县级地方政府签订开发协议的方式获得开发权。同时，也有不少地方政府采取了公开竞争的方式确定开发主体。在我们从公开渠道收集的24个样本项目的统计数据中可以显示，80%以上的竞争项目采取了竞争性配置或竞争性磋商的方式确定开发主体，而70%以上的项目是在预可行性研究阶段前开展的竞争性配置活动。值得关注的是，相关项目和竞争公告中均明确了前期费用和风险由投资人自行承担，而不少地方政府也同步提出了配套投资、配套招商、进度考核、保函担保等额外的要求，进一步加大了前期开发的商业风险和投资成本。

笔者在日常工作中，经常会碰到抽水蓄能的开发主体询问项目开发权的竞争方式是否属于政府采购和是否须招标等方面的问题。根据我们的研究，《中华人民共和国招标投标法》规定的法定招标范围并不包括非工程建设项目的开发权，而《政府采购法》所称政府采购也须以使用政府预算或政府付费为前提。前期开发权利的配置，既不属于法定必须招标的项目范围，也未构成使用政府预算或政府付费的政府采购范围，对于是否须竞争性确定或采取哪种方式，现有法律、法规和规范性文件并无限制。

我们也关注到，例如2022年发布的《关于印发陕西省抽水蓄能中长期发展实施方案的通知》、《西藏自治区抽水蓄能项目建设管理暂行办法》等地方政策中，明确了鼓励采取竞争性方式确定投资主体。在日益激烈的项目资源争夺中，各地方政府势必也会更多的鼓励竞争。开发主体的能力、经验关系到项目是否能够顺利纳入规划、核准和建设时序，在项目前期工作的推进中，政府和投资人可谓一荣俱荣、一损俱损，双方利益是高度绑定的。

四、结语

抽水蓄能项目的前期开发不但会遇到涉及开发权、投资主体变更限制、价格形成机制等问题，还包括从项目规划选址、预可研阶段、可研阶段、核准阶段等各阶段的技术论证和行政审批程序，在纳入规划、生态红线避让、建设用地、移民安置以及建设和验收过程中也会涉及到较多的典型合规和法律问题，本文受篇幅所限不一一展开，后续笔者可开设专题逐一讨论分析，将阳光时代律师事务所基础设施事业部的相关研究与读者分享讨论。

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